确保税制设计和征管条件相适应

 　　综合制对自然人收入信息获取能力的要求较高，不主张短期内将过多自然人纳入综合制范围，可先将高收入群体纳入，然后再慢慢扩展。

　　逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，是推进国家治理现代化的重要一环。税制调节收入分配功能发挥得越到位，那么相应要求征管制度的设计越复杂，征管模式需要甄别的内容越多，征管模式更加精细，信息共享程度越大。因此，个人所得税改革要追求税制设计和征管条件的有机统一、相互协同。

　　税制设计需要考虑征管条件
　　个人所得税的源泉是自然人获得的各类收入。解决收入信息不对称问题，将成为发挥个人所得税功能定位的决定因素。个人所得税制及征管制度的设计要紧紧围绕着解决收入信息不对称问题这一主线索。收入信息不对称问题的解决取决于征管条件。征管条件是税制功能的实现手段，包含税务机关内外部环境因素总和。这些内外部环境因素均对税制功能的实现产生显著影响。理论意义上再高效的税制，如果不充分考虑征管条件的实际状况，实施起来也会比较困难或者最终走样，无法保证实现税制的既定功能，实施效果也可能大打折扣。公民的纳税意识通过影响纳税自我遵从度，从而影响税制的实施、执行。税收法治环境会影响税务机关和纳税人之间权责关系的界定。税收征管的信息化水平会影响搜集、获取涉税信息的能力。税收征管流程的设计会影响涉税信息的加工、分析。税收征管组织管理架构的设计则会影响涉税信息分析结果的应对效率。所以说，税收征管是税制设计的制约因素，良好的税收征管是保证税制有效运行的手段，税收征管质量和效率的提高为税制改革与优化提供更广阔的空间。

　　税制设计也会影响征管模式
　　个人所得税征管的核心是如何通过各个征管环节设计来准确掌握自然人的所有收入信息。不同类型的个人所得税对获取信息能力的要求是不同的，对征管模式的要求也有所差异。个人所得税征管中，关键是将自然人信息和相关收入、财产信息进行匹配，所以征管流程的设计一方面要确保自然人的唯一性、独立性信息，另一方面要通过征管流程来识别特定自然人名下的收入、财产信息。在分类税制的个人所得税中，由于针对不同类型的所得适用不同的税制规定，不同税制彼此之间相互独立，对信息之间的比对要求较低。综合税制的本质是明晰不同类型所得、来源于不同区域的所得之间的信息逻辑关系，并按照统一的规则计税、缴税，因此要求的信息不再是孤立的。这对于征管过程中税务机关与纳税人之间的权责关系界定、信息获取的方式和信息化手段、征管组织结构设计甚至对财政体制，都有着非常深远的影响。

　　简言之，个人所得税功能的发挥依赖于税制设计，税制设计决定征管模式，征管条件又制约税制设计。调节收入分配功能发挥得越到位，那么相应要求征管制度的设计越复杂，征管模式需要甄别的内容越多，征管模式更加精细、信息共享程度越大。因此，个人所得税改革要追求税制设计和征管条件的有机统一、相互协同。

　　目前征管条件下宜采取渐进式改革
　　在推进个人所得税综合与分类相结合改革时，考虑到现有征管条件的实际状况，减少改革中遇到的矛盾和阻力，不主张采用过激的改革措施将过多自然人纳入综合制范围，应先将高收入群体纳入综合制范围，然后再慢慢扩展。

　　综合制对自然人收入信息获取能力的要求较高，需要根据现行代扣代缴制度能够获取收入信息的条件来确定纳入综合征收的所得范围。自行申报结果和代扣代缴制度之间需要有一个比对，以此作为明晰法律责任的方式。待到信息条件不断成熟后，再扩大综合计征范围。

　　而且，税务机关短期内难以实现和其他社会管理部门之间的全部信息交换。第三方信息的缺乏会对个人所得税征管产生不利影响，因此，可以在一些部门、局部地区先行先试个人所得税信息的定期交换，待条件成熟，再进一步实施个人所得税信息的全国各部门集中、交叉稽核。

　　税务机关还需要对征管成本——收入比进行权衡和判断。如果综合制改革一步到位，短期内会导致税收征管成本过大，对现有征管能力形成挑战，甚至现有的办税服务厅和网上申报无法满足巨大的申报人群。

　　最后，个人所得税的立法进程是一个渐进式过程。实施综合与分类相结合的改革，应该循序渐进，在实践中发现问题，并反馈至立法过程，使法律完善工作更加扎实、到位，更具有现实性。

　　(作者：中国社会科学院财经战略研究院副研究员)